TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1407/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interposición por persona natural de nacionalidad colombiana, calidad de ciudadano y en ejercicio de derechos políticos

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Regla jurisprudencial respecto a la legitimación en la causa por activa

 

(...) (i) que el recurrente es ciudadano colombiano y que, además, (ii) se constate que el recurrente sea el mismo ciudadano que presentó la demanda de inconstitucionalidad. La demostración de la calidad de ciudadano colombiano puede hacerse incluso con la interposición del recurso de súplica y, en todo caso, la Sala verificará siempre esta condición cuando no haya sido constatada por el ponente.

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de legitimación

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1407 DE 2025

 

Referencia: Expedientes D-16.767 y D-16.768

 

Demandantes: Álvaro Gabriel Prada González (D-16.767) y Lina Marcela García Gañán (D-16.768)

 

Asunto: Recurso de súplica en contra del auto del 6 de agosto de 2025, por el cual se rechazaron las demandas de inconstitucionalidad presentada en contra del Decreto 799 de 2025, “[p]or el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”

                                                   

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar                

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

                 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, cumplidos los requisitos previstos por el Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

 

La norma demandada

 

1.                 El 15 de julio de 2025, el señor Álvaro Gabriel Prada González (D-16.767) presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del Decreto 799 de 2025. En esa misma fecha, la ciudadana Lina Marcela García Gañán (D-16.768) presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del referido decreto. El texto del Decreto 799 de 2025 es el siguiente:

 

“Decreto 799 de 2025

(julio 9)[1]

Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y,

 

CONSIDERANDO:

 

Que de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 2430 de 2024, la administración de justicia es una función pública, cuyo funcionamiento debe ser desconcentrado y autónomo.

 

Que igualmente, la Ley 270 de 1996, modificada por el artículo 1 de la Ley 2430 de 2024, consagra el deber del Estado de garantizar el acceso de todas las personas a la administración de justicia, con independencia de sus circunstancias personales, medios o conocimientos.

 

Que, en armonía con lo anterior, el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, prevé: "Con el objeto de desconcentrar el funcionamiento de la administración de justicia, y sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, para efectos judiciales, el territorio de la nación se divide en distritos judiciales o distritos judiciales administrativos y éstos en circuitos. En la jurisdicción ordinaria, los circuitos estarán integrados por jurisdicciones municipales // La división judicial podrá no coincidir con la división político administrativa y se hará procurando realizar los principios de fácil acceso, proporcionalidad de cargas de trabajo, proximidad y fácil comunicación entre los distintos despachos, cercanía del juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos, oportunidad y celeridad del control ejercido mediante la segunda instancia y suficiencia de recursos para atender la demanda de justicia."

 

Que el inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política prevé que "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública."

 

Que mediante Decreto 2591 de 1991 se reglamentó la acción de tutela, y se estableció en su artículo 37, que "[s]on competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud."

 

Que el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, dispuso las reglas para el reparto de la acción de tutela y en su numeral 12 se estableció que, "Illas (sic.) acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así como, las actuaciones administrativas, Políticas, programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado.

 

Que la Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 25 de julio de 2023 (Radicado No. 11001-03-24-000-2021-00162-00-Acumulado) decretó la suspensión provisional de la expresión “así como, las actuaciones administrativas, Políticas, programas y/o estrategias de(l) (...) autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos”, del numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021.

 

Que la Ley 1437 de 2011 en su numeral 6 del artículo 9, establece que a las autoridades les queda especialmente prohibido "[reproducir actos suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión”.

 

Que dicha corporación en la misma providencia negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la regla de reparto de tutelas realizada al Consejo de Estado para las tutelas dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, pues no se encontraba que esta vulnerara prima facie los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, 50 de la ley 270 de 1996 y 37 del Decreto 2591 de 1991 (Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 25 de julio de 2023, Radicado No. 11001-03-24-000-2021-00162-00-Acumulado).

 

Que la honorable Corte Constitucional mediante Auto 124 del 25 de marzo de 2009, providencia hito en asuntos de reparto y de competencia de la acción de tutela, enfatizó que “[…] las únicas normas que determinan la competencia en materia de tutela son el artículo 86 de la Constitución, que señala que ésta se puede interponer ante cualquier juez y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que establece la competencia territorial y la de las acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación. Mientras que el decreto reglamentario 1382 de 2000 contiene reglas de simple reparto”.

 

Que la honorable Corte Constitucional mediante el Auto A-137 de 2005, reiterado en Auto 086 de 2007, estableció que: "3. En relación con la competencia territorial para conocer de las acciones de tutela, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, establece que (...) 4. Con fundamento en el mencionado artículo 37, ha de aplicarse aquel precepto general, pues consagra un sistema atributivo de competencia preventiva o concurrente, determinada exclusivamente por el factor territorial, esto es, que permite al interesado elegir entre el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde se presenta la acción u omisión causante de la violación o amenaza al derecho constitucional fundamental cuya protección se depreca."

 

Que de conformidad con lo previsto en los artículos 188 y 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República simboliza la unidad nacional, y, en tal condición, actúa "como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa", cumpliendo las funciones previstas en tales mandatos.

 

Que en atención a las funciones que le corresponde cumplir como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (C.P. art. 189), y dadas las implicaciones que ellas tienen a nivel interno -para la sociedad y el país, se considera procedente que las decisiones que adopte, en caso de que las mismas sean objeto de la acción de tutela, puedan ser revisadas por los jueces de la República.

 

Que las reglas de reparto no definen competencias funcionales -las cuales son exclusivas de la Constitución y la ley-, sino que tienen como finalidad organizar la distribución interna de los asuntos entre los jueces que ya cuentan con competencia para conocer de una determinada acción, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, recogida en el auto 193 de 2021 al señalar: "8. Adicionalmente, según la jurisprudencia pacifica de esta Corporación, las disposiciones contenidas en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, de ninguna manera constituyen reglas de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela. Ello implica que el mencionado acto administrativo nunca podrá ser usado por las autoridades judiciales para declarar su falta de competencia. Esta forma de proceder se opone, principalmente, al derecho al acceso a la administración de justicia, dado que no existe fundamento alguno para asumir este conjunto normativo como un mandato procesal del que dependa la resolución del asunto en sede de instancia" (sic.)

 

Que se considera oportuno introducir una nueva regia de reparto que refuerce el principio de desconcentración funcional y se fundamente en la aplicación uniforme de la regla prevista en el numeral 2 del mismo artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según la cual las acciones de tutela que se interpongan contra autoridades nacionales, deben ser conocidas por los jueces del circuito o de igual categoría.

 

Que de esta forma la nueva regla de reparto reconoce que el Presidente de la República, en tanto autoridad nacional, puede ser controlado en sede de tutela con los mismos criterios de distribución aplicables a otras autoridades, sin perjuicio del control constitucional que ejerce la Corte Constitucional en sede de revisión.

 

Que esta nueva regla de reparto contribuye a fortalecer la imparcialidad estructural del sistema judicial, al evitar que una misma corporación deba conocer previamente de un asunto en sede de tutela y, posteriormente, como juez natural del control objetivo de legalidad de los actos administrativos del presidente de la República, lo cual podría generar causales de impedimento, conforme al numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso. En similar sentido, la Corte Constitucional en sentencia T-1034 de 2006 indicó que, "Por otra parte, la doctrina distingue entre la imparcialidad subjetiva y la imparcialidad objetiva. La primera exige que los asuntos sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase ni directo ni indirecto; mientras que la imparcialidad objetiva hace referencia a que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier duda razonable sobre su imparcialidad."

 

Que la regla de reparto que se propone no excluye ni limita el control constitucional de la Corte Constitucional ni restringe el acceso a la justicia, dado que la acción de tutela continúa siendo ejercible en todo momento y lugar, conforme al artículo 86 de la Constitución, y su reparto se mantiene dentro del marco de jueces ya competentes conforme a los factores territoriales y subjetivos reconocidos por el ordenamiento jurídico

 

Que, en mérito de lo expuesto,

 

DECRETA:

 

Artículo 1. Modifíquese el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, el cual quedará así:

 

"2. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional, así como las actuaciones del presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, y las actuaciones administrativas, Políticas, programas y/o estrategias del Gobierno Nacional relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito o con igual categoría".

 

Artículo 2. Vigencia y derogatorias. El presente Decreto rige a partir del día siguiente de la fecha de su publicación, modifica el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho y deroga el numeral 12 del mismo artículo.

 

PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

 

Dado en Bogotá, D.C., a los 09 días del mes de julio del año 2025.

 

GUSTAVO PETRO URREGO

 

EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.”

 

 

Las demandas y su acumulación

 

2.                 Expediente D-16.767.[2] En este proceso el demandante considera que el Decreto 799 de 2025 es incompatible con lo previsto en los artículos 113, 228, 229 y 241 de la Constitución.

 

3.                 A juicio del actor, el decreto demandado, pese a ser reglamentario, “produce efectos sustanciales en la distribución de funciones judiciales, violando la separación de poderes.” Este decreto, prosigue el actor, reasigna las competencias jurisdiccionales y “representa un riesgo de impunidad y desprotección judicial frente al Presidente, debilitando el contrapeso necesario y configurando un blindaje legal.”  Además, la medida adoptada en el decreto “carece de sustento empírico o técnico.” Por último, el decreto, “al modificar unilateralmente el fuero judicial para tutelas contra el Presidente, rompe el delicado equilibrio de poderes, desprotege a la ciudadanía frente al poder presidencial y pone en riesgo la legitimidad del sistema.”

 

4.                 Luego de destacar varias sentencias de esta Corporación, a las que considera como jurisprudencia aplicable, el actor solicita: “1. Que se interrumpa la ejecución del Decreto 799 de 2025 mientras se tramita la acción. // 2. Que la Corte lo declare totalmente inexequible por violación de los artículos 228-229-241 y 113 CP, así como del principio de separación de poderes. // 3. Que se reconozca la jurisdicción exclusiva y excluyente del Consejo de Estado para conocer de las tutelas contra el Presidente y demás autoridades nacionales.”

 

5.                 Expediente D-16.768.[3] En este proceso la demandante considera que el Decreto 799 de 2025 es incompatible con lo previsto en los artículos 1, 4, 113, 116, 152, 228 y 237.6 de la Constitución.

 

6.                 La acusación se presenta en los siguientes términos:

 

“1. Violación del principio de juez natural. // La reasignación de las tutelas contra el presidente a jueces ordinarios rompe el principio del juez natural, despojando al Consejo de Estado -órgano especializado- de esta competencia. La Corte ha protegido este principio en las sentencias C-037/96 y T-340/10. // 2. Usurpación de competencias del Congreso. La reestructuración judicial solo puede hacerse mediante ley estatutaria tramitada por el Congreso y revisada por la Corte Constitucional, conforme al artículo 152 de la Constitución y la sentencia C-600/97. Un decreto ejecutivo no puede alterar competencias jurisdiccionales. // 3. Desconocimiento del equilibrio de poderes. // La eliminación del filtro del Consejo de Estado para tutelas de alto impacto deja al Ejecutivo sin control judicial especializado, debilitando los pesos y contrapesos institucionales. Ver Sentencia C-588/09. // 4. Violación de la reserva de ley estatutaria. Toda norma que afecte la administración de justicia requiere ley estatutaria, no decreto presidencial. Ver sentencias C-372/11, C-018/96.”

 

7.                 La acumulación de las demandas.[4] La demanda D-16.768 fue acumulada a la demanda D-16.767, en la sesión de la Sala Plena del 23 de julio de 2025. Las dos demandas fueron repartidas, por sorteo, al Magistrado Vladimir Fernández Andrade.

 

 

El rechazo de las demandas[5]

 

8.                 Por medio de Auto del 6 de agosto de 2025, el magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda. Luego de referirse a la competencia de la Corte Constitucional, decidió rechazar ambas demandas por falta de competencia.

 

9.                 De una parte, se destaca que la norma demandada se profirió con fundamento en la competencia prevista en el artículo 189.11 de la Constitución, con el propósito de modificar una norma reglamentaria, contenida en el Decreto 1069 de 2015. Ante ello, se pone de presente que el Decreto 799 de 2025:

 

“(i) no corresponde con los asuntos que le compete analizar a la Corte Constitucional en sede de control abstracto de constitucionalidad de conformidad con lo previsto en el artículo 241 de la Constitución, particularmente no se trata de una norma dictada con fundamento en los artículos 150.10 y 341 de la Carta; (ii) no se enmarca en ninguna de las hipótesis de competencias atípicas que ha identificado la jurisprudencia constitucional para algunos decretos o actos de autoridad; y (iii) finalmente, no se trata de una norma que tenga fuerza de ley, en la medida en la que fue expedida por el Presidente de la República en virtud de sus facultades reglamentarias como se mencionó anteriormente.”

 

10.              De otra parte, se recuerda que “la acción de inconstitucionalidad no es el instrumento idóneo para demandar este tipo de actos”, pues para ello debe atenderse a lo previsto en el artículo 237.2 de la Constitución, conforme al cual le corresponde al Consejo de Estado “conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.”

 

11.             Con fundamento en lo dicho, en el auto que decide rechazar las demandas se concluye que la Corte Constitucional es manifiestamente incompetente para conocer de ellas. Sin perjuicio de lo anterior, en el auto se analiza la acusación propuesta en las dos demandas, en los siguientes términos:

 

“15. Ahora bien, en relación con el argumento propuesto por el señor Álvaro Gabriel Prada González en su demanda según el cual, pese a su naturaleza reglamentaria del Decreto 799 de 2025, los efectos sustanciales que produce la norma en la distribución de las funciones judiciales justifican el control de la Corte Constitucional; se tiene que admitir esto supone desconocer la asignación de competencias dispuesta expresamente por el constituyente respecto del control constitucional, el cual en los términos de la jurisprudencia de esta corporación es difuso, ya que en el esquema “concurren, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados del control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su consideración.”

 

16. Finalmente, se tiene que en la demanda que presenta la ciudadana Lina María García Gañán no se explica de manera detallada las razones por los que, a su parecer, el Decreto 799 de 2025 es una norma con fuerza de ley, cuyo control constitucional corresponde a la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política de 1991.”

 

 

El recurso de súplica[6]

 

12.             Según informe secretarial del 19 de agosto de 2025,[7] el auto por medio del cual se decide rechazar la demanda fue notificado por medio de anotación en el estado del 11 de agosto de 2025; su término de ejecutoria transcurrió los días 12, 13 y 14 de agosto de 2025. El 14 de agosto de 2025 el señor Álvaro Gabriel Prada González (D-16.767) interpuso el recurso de súplica en contra de dicha providencia. En el expediente D-16.768 no se recibió documento alguno.

 

13.             En el recurso interpuesto por el señor Álvaro Gabriel Prada González se presentan tres argumentos. El primer argumento, relativo a la existencia de un error al determinar la competencia de esta Corporación, se desarrolla en los siguientes términos:

 

“El Auto impugnado concluye que la Corte es manifiestamente incompetente porque el Decreto 799 de 2025 tendría naturaleza exclusivamente reglamentaria (art. 189.11 C.P.). // Sin embargo, el acto demandado trasciende la mera reglamentación y produce efectos

sustanciales de ley, al modificar la distribución de competencias judiciales para conocer

tutelas contra el Presidente de la República, materia que: // Afecta el principio de separación de poderes (arts. 1, 113, 228 C.P.). // Incide en el fuero judicial y en el derecho fundamental al juez natural (arts. 29 y 116 C.P.). // Interviene en competencias asignadas por la Constitución al Consejo de Estado (art. 237.6 C.P.). // La Corte ha sostenido que su competencia se extiende a actos que, aunque formalmente no sean leyes, materialmente tienen fuerza de ley por su contenido y efectos (Sentencias C-400 de 2013, C-187 de 2019). El Decreto acusado, al modificar quién conoce tutelas contra el Presidente, incide en el diseño orgánico de la jurisdicción, reservado a la ley estatutaria (art. 152.b C.P.).”

 

14.             El segundo argumento, relacionado con los precedentes que justifican el considerar que esta Corte es competente para conocer de la demanda, se propone en los siguientes términos:

 

“La jurisprudencia ha reconocido competencias atípicas cuando un acto administrativo tiene efectos equivalentes a normas previstas en el artículo 241 C.P. (C-049 de 2012, C-632 de 2014, C-187 de 2019). // En este caso, el Decreto 799 de 2025: // No es un simple reglamento operativo, sino una reforma sustancial a la competencia judicial. // Incide directamente en el acceso a la administración de justicia y el control al Ejecutivo, lo que lo equipara materialmente a una norma estatutaria. // Negar competencia a la Corte en este asunto desprotege el núcleo del sistema de frenos y contrapesos, permitiendo que el Ejecutivo modifique por decreto la arquitectura del control judicial sobre su propio poder.”

 

15.             El tercer argumento, sobre la necesidad de un control de constitucionalidad reforzado, se expone en los siguientes términos:

 

“Permitir que la modificación de competencias judiciales se tramite como simple acto reglamentario vulnera: // Principio democrático: la competencia judicial debe definirse por el legislador, no por el Ejecutivo. // Bloque de constitucionalidad: compromisos internacionales sobre independencia judicial (arts. 8 y 25 CADH, art. 14 PIDCP). // Reserva de ley estatutaria: regulaciones sobre administración de justicia y competencias

judiciales requieren ley estatutaria y control previo (art. 152.b C.P.).”

 

 

II.      CONSIDERACIONES

 

 

Competencia

 

16.             La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

 

El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia[8]   

 

17.             El recurso de súplica tiene como objeto controvertir la decisión por medio de la cual el magistrado sustanciador rechaza una demanda de inconstitucionalidad. Lo expuesto, porque el actor estima que la determinación judicial es injustificada, por haberse negado el trámite de una controversia constitucional, respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales. Aquel pretende obtener la revisión de la decisión adoptada, por aspectos formales o materiales.[9]   

 

18.             Para su procedencia, esta Corte ha establecido que el recurso debe cumplir con tres exigencias formales. La primera es la legitimación por activa, la cual recae exclusivamente en los sujetos procesales.[10] La segunda es la oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación. Y, la tercera exige que el demandante brinde una motivación que le permita a la Sala Plena identificar el yerro en que, al parecer, incurrió el auto de rechazo. En caso de no advertirse, la Corporación no podrá pronunciarse de fondo sobre el asunto.[11]   

 

19.             Al respecto, esta Corporación ha precisado que el recurso de súplica tiene un carácter excepcional y restrictivo. Su “finalidad específica [es] permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión.”[12] Por lo que no es una oportunidad para adicionar nuevos elementos de juicio que fueron puestos en consideración en la demanda o en el escrito de corrección, ni para adicionar razones que sustenten los cargos propuestos, subsanar los yerros cometidos en el trámite,[13] o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda.[14] Por el contrario, “el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos [del rechazo], y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración del debate constitucional y para el escrutinio judicial.”[15] En consecuencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, respecto del auto de rechazo.

 

20.             En suma, la jurisprudencia ha considerado que el recurso de súplica (i) tiene un carácter excepcional y restrictivo; (ii) no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, para adicionar elementos de juicio que no fueron expuestos ante el magistrado sustanciador,[16] o para reiterar las expuestas inicialmente en la demanda o en su corrección;[17] (iii) debe orientarse exclusivamente a rebatir los fundamentos del rechazo, de manera tal que se muestre el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia que rechazó la demanda de inconstitucionalidad.[18]  En consecuencia, (iv) si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, incurre en una falta grave de motivación que impediría proferir un pronunciamiento de fondo.[19] Lo expuesto, porque (v) la competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[20]  

 

21.             En este contexto, cuando la Sala Plena determina que se han cumplido los requisitos necesarios para admitir el recurso, procede a analizar el fondo del asunto para verificar si ha habido algún error, omisión o arbitrariedad. Para ello, el demandante debe demostrar: (i) que se han requerido requisitos que no son pertinentes para la evaluación inicial de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en el auto de inadmisión de la demanda.[21]  

 

 

Análisis sobre la procedencia del recurso

 

22.             A partir de lo expuesto, la Sala debe verificar si el recurso de súplica interpuesto en contra del Auto del 6 de agosto de 2025, por medio del cual se decidió rechazar la demanda, (i) fue presentado por la persona legitimada para ese efecto, (ii) de forma oportuna y (iii) si tiene la carga de motivación específica referida previamente.

 

23.             Legitimación por activa. Para analizar lo relativo a este requisito, la Sala considera necesario analizar dos circunstancias. La primera circunstancia es la de que quien interpone el recurso es la misma persona que presentó la demanda en el expediente D-16.767. La segunda circunstancia es la de que esa persona no acreditó debidamente en el proceso su condición de ciudadano.

 

24.             En primer lugar, ante ello, la Sala debe destacar que la condición de ciudadano es un elemento necesario para determinar la legitimidad por activa en procesos de control abstracto de constitucionalidad. En efecto, según lo previsto en el artículo 40 de la Constitución, todo ciudadano “tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio, y control del poder político”, y para hacer efectivo este derecho puede, conforme a lo que se señala en el numeral 6 de este artículo, “(i)nterponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.” Por ello, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera pacífica y reiterada, que sólo los ciudadanos pueden demandar la inconstitucionalidad de normas jurídicas ante esta Corporación.

 

25.             En efecto, en la Sentencia C-536 de 1998, al analizar este asunto, se destaca que: “El derecho que sustenta la posibilidad de instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad es de naturaleza política, y tiene por objeto la preservación del orden institucional en sí mismo, con independencia de intereses individuales propios o ajenos, lo que significa que está reservada a los nacionales colombianos y, entre éstos, a quienes hayan alcanzado la ciudadanía y estén en el ejercicio de ella.” De ahí que la legitimación en la causa por activa en este tipo de procesos no depende de un interés individual o subjetivo, sino del interés de defender la integridad de la Constitución, que es común a todos los ciudadanos, en la medida que ello corresponde al ejercicio de un derecho político.

 

26.              En este sentido, en la Sentencia C-562 de 2000 se señaló que acreditar la calidad de ciudadano es un requisito esencial para presentar demandas de inconstitucionalidad. A ello se llega a partir de la interpretación del artículo 40.6 y 241 (numerales 4 y 5) de la Carta, en los cuales se alude de manera expresa a los ciudadanos, quienes son los únicos legitimados para presentar demandas de inconstitucionalidad en contra de leyes o de decretos con fuerza de ley. De suerte que “la Corte no podría emitir pronunciamiento de fondo respecto de aquellos preceptos legales que han sido demandados, si quienes formulan la acusación no demuestran tener esa condición.” Y, a renglón seguido, se indica que “la capacidad jurídica para iniciar y concluir válidamente el juicio de inconstitucionalidad la tiene únicamente quien acredite estar en ejercicio de la ciudadanía”, con la precisión de que no basta con indicar en la demanda que se es ciudadano colombiano, sino que es imprescindible demostrar que se tiene tal calidad.

 

27.              En la Sentencia C-591 de 2012, al analizar las calidades para presentar demandas de inconstitucionalidad, se reiteró la anterior regla. Y más recientemente, en la Sentencia C-441 de 2019, siguiendo la jurisprudencia en comento, se destacó que la calidad de ciudadano colombiano es un presupuesto de legitimación por activa de la acción pública de inconstitucionalidad. Por medio de esta acción, destaca la sentencia, se materializa el derecho político de los ciudadanos colombianos “a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C. Pol.); a intervenir en la conformación, ejercicio y control político, por medio de la interposición de “acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (art. 40-6 C. Pol.); y a acceder a la justicia constitucional con el objeto de defender la integridad del ordenamiento jurídico y la supremacía de la Constitución (art. 229, 241 y 242-1 C. Pol.).” Con todo, en la sentencia se destaca que la regla se matizó en la Sentencia C-1160 de 2000, al indicarse que, para evitar un fallo inhibitorio, el magistrado sustanciador podía requerir la demostración de la calidad de ciudadano.

 

28.             En la Sentencia C-441 de 2019 se señaló que la acción pública de inconstitucionalidad es un poderoso instrumento que le otorga a los ciudadanos, la facultad de “exigir el respeto del Estado constitucional de derecho.” Por ello, la omisión de la diligencia de prestación personal de la demanda impedía establecer “si el iniciador de la acción pública es quien dice ser y, además si detenta la calidad de ciudadano colombiano en ejercicio.” El fallo fue inhibitorio en la medida que el demandante no logró acreditar la condición de ciudadano colombiano como presupuesto para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Así mismo, la sentencia C-393 de 2019 se reiteró la importancia de cumplir con los requisitos mínimos de la demanda, como la legitimación por activa, manifestando que la falta de este puede conllevar a una inhibición, eliminado la oportunidad para que un ciudadano con legitimación pueda presentar su acción valida. 

 

29.             La jurisprudencia constitucional ha sido pacífica y reiterada al respecto. Incluso en el Auto 241 de 2015, en el cual esta Corporación matizó su postura en torno a la legitimidad, para considerar que la tenían todos los ciudadanos colombianos, incluso aquellos cuyos derechos políticos estaban suspendidos por decisión judicial, mantuvo lo relativo a la exigencia de ser ciudadano. En esta providencia se puso de presente que: “(i) la Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad; (ii) si bien es fruto de un derecho político, también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal; (iii) es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos.”

 

30.             Cuando no se demuestra la calidad de ciudadano, procede el rechazo de la demanda.

 

31.              En segundo lugar, la Sala debe poner de presente que la legitimidad para presentar demandas de inconstitucionalidad es la misma legitimidad para interponer el recurso de súplica. Para ambas actuaciones se requiere demostrar ser ciudadano colombiano. Esta demostración, desde luego, puede darse al momento de presentar la demanda, con lo cual ella ya no puede rechazarse por falta de legitimidad, o puede ocurrir con posterioridad a este hito. Con todo, si en el transcurso del proceso no ocurre tal demostración, ello afecta la legitimidad en el contexto del recurso de súplica.

 

32.             La condición de ciudadano no puede presumirse, ni tenerse como un elemento notorio, sino que debe siempre probarse. Así lo puso de presente el Auto 465 de 2020 (FJ 45 y siguientes), al precisar que, si bien no hay una tarifa legal para demostrar la condición de ciudadano, en todo caso debe probarse esta condición. Al analizar el argumento de algunos congresistas, que cuestionaban la providencia que decidió rechazar la demanda por no haber demostrado su condición de ciudadanos, la Sala puso de presente que: “La circunstancia de alegar la calidad de congresista o, el hecho de acudir ante la Corte Constitucional en diferentes trámites constitucionales, no los exime de cumplir mínimamente la carga de la prueba que les correspondía, por lo que no resultaba exigible, que el magistrado sustanciador desplegara labores probatorias oficiosas, destinadas a suplir la falta de diligencia de los accionantes, ya que no se trataba de un objeto de prueba ligado al fondo del proceso, en desarrollo de la instrucción del mismo, sino respecto del cumplimiento del presupuesto procesal de la legitimación por activa.”  

 

33.             Luego de la presentación de la demanda, al momento de estudiarla para decidir sobre su admisión o inadmisión, puede ser que el magistrado sustanciador constate que el demandante no ha demostrado su condición de ciudadano. En este caso, de esta circunstancia se da cuenta en el auto que decide inadmitir la demanda, entre otras razones, por falta de legitimidad del actor. Y, ante ello, el demandante puede demostrar su condición de ciudadano en la oportunidad prevista para subsanar la demanda, con lo cual queda satisfecho este presupuesto.

 

34.             La demostración de la condición de ciudadano puede ocurrir incluso con posterioridad al rechazo de la demanda. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso estudiado en el Auto 1124 de 2024. En este caso el demandante remitió copia de su cédula de ciudadanía con el escrito que contenía el recurso de súplica. Al estudiar el asunto, la Sala encontró acreditada la condición de ciudadano del actor y, por tanto, consideró que él tenía legitimidad para interponer el recurso.

 

35.             Ante ello, la Sala consideró que con esta actuación se subsanaba la deficiencia relativa a la legitimación por activa, razón por la cual el análisis de procedencia encontró superados los requisitos de legitimidad y oportunidad, para concentrarse en el de carga argumentativa, que no fue satisfecho, de lo que resultó el rechazo del recurso.

 

36.             En el Auto 1130 de 2022, en la cual el demandante era una persona de origen extranjero, que no demostró ser ciudadano colombiano, se puso de presente que la falta de legitimación por activa, en estas condiciones, era una falencia insubsanable.

 

37.             No obstante, en el Auto 111 de 2023, la Sala estudió el recurso de súplica que se presentó en contra del auto de rechazo de la demanda, que se había fundado en la circunstancia de que el actor no demostró la calidad de ciudadano colombiano, falencia que se calificó como insubsanable. En efecto, el actor no tenía dicha calidad, pues era ciudadano extranjero. El recurrente calificó lo antedicho como una ritualidad procesal. Al analizar el requisito de legitimidad, la Sala consideró que él se cumplía, porque “quien formula el recurso es el señor Glenen Alexander Ross, quien actúa como demandante en el expediente D-15.041. De tal suerte, al ser uno de los sujetos procesales, tiene la posibilidad de controvertir el auto mediante el cual la demanda en aquel trámite fue rechazada.”

 

38.             En síntesis, en cuanto a la legitimidad por activa en procesos de control de constitucionalidad, la Sala ha considerado el asunto de la demostración de la calidad de ciudadano en varios contextos, a saber: (i) si no se demuestra la calidad de ciudadano al momento de presentar la demanda o antes de decidir sobre su admisión, lo que corresponde es inadmitirla,  porque no se cumple con el requisito de legitimidad; (ii) si no se demuestra dicha calidad en la oportunidad para corregir la demanda, lo que corresponde es el rechazo de la demanda, porque no se cumple con el requisito de legitimidad; (iii) si, pese a lo anterior, el proceso se tramita y llega a la etapa de dictar sentencia, la regla inicial de la jurisprudencia fue la de que corresponde inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por la falta de legitimidad del actor, pero esta regla fue matizada, para indicar que, para evitar un fallo inhibitorio, el magistrado sustanciador podía requerir la demostración de la calidad de ciudadano, de suerte que si ello se hace, se puede hacer un pronunciamiento de fondo y, si no se hace, se llegaría a un fallo inhibitorio; (iv) si la demanda se rechaza por no haberse demostrado la calidad de ciudadano, ello puede subsanarse incluso al momento de interponer el recurso de súplica; y (v) la demostración de la calidad de ciudadano no ha sido un elemento determinante para establecer la legitimidad en el análisis de procedencia de un recurso de súplica.

 

39.             En tercer lugar, en esta oportunidad la Sala considera necesario reconsiderar la regla del Auto 111 de 2023, conforme a la cual, para cumplir con el requisito de legitimación en el recurso de súplica es suficiente con que el recurrente sea la misma persona que presentó la demanda. Esta regla se funda en que el recurrente es un sujeto procesal y, en tanto tal, puede controvertir el auto de rechazo de la demanda.

 

40.             Con esta regla resulta posible, como de hecho ocurrió en el auto referido, que una persona que no demuestra ser ciudadano colombiano y que, por tanto, no puede ejercer la acción pública de inconstitucionalidad puede, a pesar de ello, recurrir la decisión de rechazar la demanda que presentó. No se trata, como lo calificó en su momento el ciudadano extranjero de una ritualidad procesal, sino del ejercicio de un derecho político, cuya titularidad sólo reconoce la Constitución (art. 40, 241 y 242) a los ciudadanos colombianos. Este requisito es, como se precisa en la Sentencia C-173 de 2019, una condición sustancial para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

 

41.             Esta posibilidad es particularmente compleja, como pasa a verse.

 

42.             De una parte, parece escindir la legitimidad, que no se tendría para ciertas actuaciones procesales, pero sí para otras, de manera que la misma persona, en el caso del auto referido, un ciudadano extranjero, no pueda demandar la inconstitucionalidad de la ley, por carecer de legitimidad para ello, pero sí pueda interponer el recurso de súplica frente al auto que decide, por dicho motivo, rechazar su demanda.

 

43.             Ante ello, la Sala debe destacar que la legitimidad no es escindible, pues ella es transversal en todas las actuaciones del proceso de control abstracto de constitucionalidad, valga decir, se requiere establecer la legitimidad para presentar la demanda, para corregirla, para recurrir el auto de rechazo de la demanda, para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las normas demandadas en la sentencia, e incluso para presentar posteriormente una solicitud de nulidad de la sentencia. Como lo ha destacado la jurisprudencia de esta Corporación, demostrar la calidad de ciudadano no es una mera formalidad, sino un elemento necesario, dado que está de por medio el ejercicio de un derecho político, cuyo titular exclusivo es el ciudadano colombiano.  

 

44.             De otra parte, en el contexto del recurso de súplica, la condición de sujeto procesal no depende sólo de haber presentado la demanda, sino que también requiere, de manera indispensable, demostrar la calidad de ciudadano. Si ello no se demuestra, no hay legitimidad y, desde luego, no se es, en rigor, un sujeto procesal. Por lo tanto, para establecer si se cumple con el requisito de legitimidad debe verificarse que el recurrente haya demostrado su calidad de ciudadano y, además, que el recurrente sea la misma persona que presentó la demanda de inconstitucionalidad.

 

45.              Además, como se ha expuesto, si bien la demostración de la calidad de ciudadano es imprescindible, la jurisprudencia de esta Corte ha hecho importantes matices en torno a la oportunidad para demostrar en el proceso tal calidad. Por ello, en la Sentencia C-1160 de 2000, se hizo el matiz de que, para evitar un fallo inhibitorio por falta de legitimidad del actor, el magistrado sustanciador podía requerirlo para que demostrara su calidad de ciudadano colombiano. Y, por ello, en el Auto 1124 de 2024 se aceptó que el actor demostrara su calidad de ciudadano al remitir copia de su documento de identidad con el escrito que contiene el recurso de súplica.  

 

46.             Más allá de los referidos matices, la Sala debe destacar que, para cualquier actuación procesal, en procesos de control abstracto de constitucionalidad, es necesario demostrar la calidad de ciudadano, a fin de establecer la legitimidad. Sin perjuicio del momento en que ello se haga, si no se hace, valga decir, si no se demuestra la calidad de ciudadano, no puede considerarse como cumplido el requisito de la legitimidad.

 

47.              En vista de las anteriores circunstancias, la Sala modifica de manera expresa la regla para analizar lo relativo al requisito de legitimación en el contexto del recurso de súplica, en el sentido de que para cumplir este requisito es necesario que se demuestre: (i) que el recurrente es ciudadano colombiano y que, además, (ii) se constate que el recurrente sea el mismo ciudadano que presentó la demanda de inconstitucionalidad. La demostración de la calidad de ciudadano colombiano puede hacerse incluso con la interposición del recurso de súplica y, en todo caso, la Sala verificará siempre esta condición cuando no haya sido constatada por el ponente.

 

48.             En cuarto lugar, a partir de la regla antedicha, la Sala concluye que en este caso no se cumple con el requisito de legitimación por activa, pues el recurrente no ha demostrado su calidad de ciudadano colombiano. En consecuencia, el recurso no supera el análisis de procedencia y, por tanto, debe procederse a su rechazo.

 

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- RECHAZAR, por ser improcedente, al no cumplir con el requisito de legitimación por activa, el recurso de súplica interpuesto por el señor Álvaro Gabriel Prada González en contra del auto del 6 de agosto de 2025, por medio del cual se decidió rechazar la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del Decreto 799 de 2025, “[p]or el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho.”

 

SEGUNDO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

No participa

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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